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19. Oktober 2009Klaus Lederer

Volksbegehren in Berlin

nach den Urteilen des Verfassungsgerichtshofs

Von Klaus Lederer

Am 6. Oktober hat der Verfassungsgerichtshof Berlin zwei Urteile verkündet, in denen Senatsentscheidungen zur Unzulässigkeit zweier Volksbegehren aufgehoben worden sind. Beide Volksbegehren, sowohl »Schluss mit den Geheimverträgen - Wir Berliner wollen unser Wasser zurück« als auch »Kitakinder + Bildung von Anfang an = Gewinn für Berlin« sind damit nach der ersten Stufe zulässig, sie können jetzt in die »nächste Phase« gehen und werden somit möglicherweise nach Sammlung ausreichend vieler Unterschriften eines Tages als Volksentscheide den Berlinerinnen und Berlinern zur Abstimmung unterbreitet.
Die beiden Urteile des Verfassungsgerichtshofs haben nachhaltige Klarheit über die Auslegung der neuen, gerade auch auf Betreiben der Partei DIE LINKE eingeführten, Vorschriften der Verfassung und des Abstimmungsgesetzes herbeigeführt. Das Abgeordnetenhaus hat am vergangenen Donnerstag in einer Aktuellen Stunde die Konsequenzen der Urteile diskutiert.

 
1. Urteilsinhalte

Das Verfassungsgericht hebt zunächst hervor, dass die Verfassungsänderungen unter Rot-Rot ausdrücklich das Ziel hatten, mehr direkte Demokratie zuzulassen. Sie sind daher auch anhand dieser Zielstellung auszulegen und anzuwenden.
 

a. Urteil zum Wasser-Volksbegehren

Der Senat darf zukünftig nicht mehr vorab prüfen, ob ein eingereichter Gesetzentwurf mit Bundes- oder Verfassungsrecht übereinstimmt. Mit der rot-roten Einschränkung der »Ausschlussgründe« für Volksbegehren sei eine solche Prüfungskompetenz nicht mehr gegeben. Damit darf ein Volksbegehren auch dann nicht für unzulässig erklärt werden, wenn es nach Ansicht des Senats oder des Abgeordnetenhauses eigentlich gesetz- oder sogar verfassungswidrig wäre. Das Gericht verweist in einem solchen Fall auf die »nachträgliche« Kontrolle der Gesetze, wie es bei Parlamentsgesetzen bereits jetzt der Fall ist.

Dieses Urteil hat überrascht. Diejenigen, die im Abgeordnetenhaus an der Neufassung der Regelungen zur direkten Demokratie mitgewirkt haben, sind davon ausgegangen, dass die Streichung des Ausschlussgrundes »Unvereinbarkeit mit höherrangigem Recht« nicht zu einer Einschränkung der Prüfungsmöglichkeiten des Senats führen würde, weil Volksbegehren selbstverständlich mit der Verfassung oder Bundesrecht konform gehen müssten. Das Verfassungsgericht hat das allerdings mit guten Gründen anders gesehen. Damit hat das Verfassungsgericht aber nicht positiv festgestellt, das Wasservolksbegehren sei auch tatsächlich mit Bundesrecht vereinbar.

Das ist für DIE LINKE ziemlich wichtig. Denn wir stützen ja politisch die Forderung nach der Offenlegung der Verträge über die Teilprivatisierung der Berliner Wasserbetriebe. Wir haben uns aber am Wasser-Volksbegehren nicht beteiligt, weil wir der Ansicht sind, dass dieser Offenlegung bundesrechtliche Hindernisse im Weg stehen: Wer sich gesellschaftsrechtlich zur Geheimhaltung verpflichtet hat (wie das schwarz-rot regierte Berlin 1999, was wir für falsch hielten bzw. halten und politisch bekämpft haben), kann nicht ohne weiteres diese vertraglichen Pflichten einseitig brechen.
 

b. Urteil zum Kita-Volksbegehren

Weniger überraschend war die vollständige Zulassung des Kita-Volksbegehrens. Während vor der rot-rot getragenen Ausweitung der Möglichkeiten direkter Demokratie alle Volksbegehren unzulässig waren, die »den Landeshaushalt« betrafen, also nicht nur unbedeutende Haushaltsauswirkungen hatten, sind mit der Neufassung explizit nur noch solche unzulässig, die »das Landeshaushaltsgesetz« betreffen. Das sind nach der Entscheidung des Gerichts nur noch Volksbegehren, die »das Haushaltsgesetz und den in ihm festgestellten Haushaltsplan für das laufende Haushaltsjahr unmittelbar zum Gegenstand haben.«

Eine Ausweitung der Möglichkeiten direkter Demokratie, die auch Finanzen betrifft, war gewollt. Das Berliner Verfassungsgericht ist sehr weit gegangen: Auch solche Volksbegehren, die das »Haushaltsgefüge« grundlegend in die Schieflage bringen könnten, sollen zulässig sein. Dass das möglicherweise das Abgeordnetenhaus vor große Schwierigkeiten stellt, wenn es versuchen muss, unter schwierigen Bedingungen einen verfassungsgemäßen Haushalt zustande zu bringen, hat das Gericht ebenfalls gesehen. Hier müssen dann gegebenenfalls Korrekturen vorgenommen werden, das bedeutet auch, dass das Parlament möglicherweise gezwungen ist, einen erfolgreichen Volksentscheid wieder zu kassieren, weil seine Konsequenzen nicht bezahlbar sind: »Führt ein Volksgesetz zu Folgen, die aus der Sicht des Abgeordnetenhauses nicht vertretbar erscheinen, und wird das Volksgesetz deshalb korrigiert, dürfte dies mündigen und verantwortungsbewußten Bürgern auch in Anbetracht komplizierter Sachzusammenhänge vermittelbar sein. Im Übrigen schützt die Verfassung des Senat und das Abgeordnetenhaus auch sonst nicht vor unpopulären Entscheidungen, die sie als verfassungsrechtlich oder politisch geboten erachten.« Dem haben wir eigentlich nichts hinzuzufügen.

 
2. Konsequenzen

Die beiden Urteile sind Meilensteine in der Verfassungsrechtsprechung zu direkter Demokratie. Gemäß des grundwahren Satzes von Helmut Ridder, in der Verfassung stünde nur das, was »in der Verfassung steht«, hat der Verfassungsgerichtshof auf jede Konstruktion von »Grundentscheidungen«, »Prinzipien« etc. verzichtet, die sich aus dem Text der Verfassung nicht ableiten lassen. Er hat die jeweiligen Rechte von Volksgesetzgeber und Abgeordnetenhaus vollumfänglich anerkannt. Aus demokratietheoretischer und rechtstaatlicher Perspektive sind beide Urteile deshalb nur zu begrüßen.

Wir werden mit dem Ergebnis dieser Urteile umgehen müssen und können das auch. Schließlich haben wir »Mehr Demokratie« nicht nur gewollt, solange sie konsequenzlos bleibt. Das bedeutet auch, dass wir die politische Positionsbestimmung zu und Auseinandersetzung mit erheblich finanzwirksamen Volksbegehren wesentlich stärker auch unter dem Gesichtspunkt führen müssen: »Kann Berlin sich das leisten?«. Das mag unbequem sein, das sind parlamentarische Budgetverhandlungen aber unter Umständen nicht weniger. Wir müssen uns also intensiver mit ihnen befassen und uns vor allem zu nachvollziehbaren politischen Zielen und Kommunikationslinien verständigen.

Die Konsequenz der Streichung des Ausschlusses rechts- oder verfassungswidriger Volksentscheide (»Wasservolksbegehren«) hatten die federführenden Abgeordneten aller Fraktionen im Parlament bei der Erweiterung direkter Demokratie nicht im Blick. Wir gingen vielmehr davon aus, dass die Übereinstimmung von Volksbegehren mit höherrangigem Recht selbstverständlich erforderlich sei - und demnach auch geprüft werden müsse, weshalb man es nicht extra in die Verfassung schreiben müsse. Dass das aber nicht zwingend vorab geschehen müsse, sondern auch im Nachhinein geschehen kann, haben wir mindestens übersehen.

 
3. Änderung der Vorschriften für direkte Demokratie?

Volksbegehren mit Haushaltsauswirkungen haben wir immer gewollt, die Probleme gesehen und uns dennoch dafür entschieden. Anders sieht die Sache bei der Durchführung möglicherweise verfassungs- oder bundesrechtswidriger Volksentscheide aus, selbst wenn im Nachhinein eine Möglichkeit besteht, vor dem Verfassungsgericht solcherart zustande gekommene Gesetze überprüfen und für nichtig erklären zu lassen.

Man kann sich schon die Frage stellen, wie sinnvoll es ist, alle Initiatorinnen und Initiatoren von Volksbegehren erst einmal die ganze »Tour« durchführen zu lassen (Sammlung, Einreichung, Erreichen der ersten Stufe, Feststellung der Erfüllung der Voraussetzungen der ersten Stufe, Sammlung für die zweite Stufe, Feststellung des Zustandekommens des Volksbegehrens, Volksentscheid), was ja aufwendig und kostspielig ist, um sie dann gleich danach im Falle des Erfolges ein Normenkontrollverfahren vor dem Verfassungsgericht erleben zu lassen, mit dem möglichen Ergebnis: »verfassungswidrig!« Möglicherweise führt das am Ende nicht zu mehr Demokratie und Einmischungslust, sondern zu Frust, Enttäuschung und Lethargie. Mehr Rechtssicherheit und politische Klarheit würde es geben, wenn bereits nach der ersten Stufe feststünde, dass ein Volksgesetz, wenn es denn angenommen würde, auch tatsächlich Wirksamkeit entfalten kann.

Schon deshalb wird es Forderungen geben, durch eine Gesetzesänderung zum früheren Prüfungsrecht zurückzukehren. Das wäre nicht nur zulässig, sondern hat seinen Charme. Der Senat könnte an der vorherigen Praxis wieder anknüpfen und feststellen: Dieses Gesetz verstößt gegen Verfassungs- oder Bundesrecht - anschließend würde der Einspruch vor dem Verfassungsgerichtshof endgültige Klarheit bringen.

Problematisch ist dabei allerdings, wie der Senat in der jüngeren Zeit mit Volksbegehren umgegangen ist. Die »Niederlage« vor dem Verfassungsgerichtshof hat ja nicht zuletzt deswegen ein solches Echo gehabt, weil der Senat in der Vergangenheit jegliches Volksbegehren als »unerwünschte« Anmaßung hat erscheinen lassen und Initiatorinnen und Initiatoren regelmäßig mit Geringschätzung zu begegnen schien. Die Rückkehr zum alten Rechtsstatus würde deshalb unzweifelhaft als Signal in dem Sinne gewertet, dass die Koalitionsfraktionen und -parteien dem  Senat diese Haltung durchgehen lassen oder sie gar positiv stützen. Die Botschaft wäre: »Rot-rot will mehr direkte Demokratie, solange alles beim Alten bleibt. Sobald das nicht mehr gewährleistet ist, wird die direkte Demokratie wieder eingeschränkt bzw. abgeschafft.«

Sinnvoll ist es aber, ein Vorabprüfungsverfahren vor dem Verfassungsgericht mit aufschiebender Wirkung vorzusehen - beispielsweise auf Antrag des Senats oder von einem Viertel der Mitglieder des Abgeordnetenhauses. Damit wäre eine Möglichkeit der Schaffung rechtlicher Klarheit gegeben, ohne dass erst ein gesamtes Verfahren über die Stufen Volksbegehren und Volksentscheid durchgeführt werden müsste, bevor es zur Überprüfung des Gesetzes(entwurfs) auf seine Übereinstimmung mit höherrangigem Recht überhaupt kommen kann. Die vom Verfassungsgericht gesehenen und politisch diskutierten Legitimationsprobleme (Kassation eines Volksentscheidsergebnisses) wären damit auszuschließen.

Deshalb hat DIE LINKE eine solche Änderung in der Debatte zu den Verfassungsgerichtsurteilen im Abgeordnetenhaus am 15. Oktober vorgeschlagen und wird diesen Vorschlag auch mit den anderen Fraktionen diskutieren. Möglicherweise ist hier – wie bei der Transparenz von Finanzquellen von Initiativen, die Volksbegehren einleiten (Tempelhof, ProReli) – eine Änderung sinnvoll und durchsetzbar.